Евгений Семенов к.полит.н., руководитель Нижегородского филиала Фонда развития гражданского общества: Добрый день, уважаемые коллеги! Тема нашей сегодняшней дискуссии – «Местное самоуправление в России: состояние и перспективы» Об актуальности темы свидетельствует множество фактов, но в первую очередь – это состав участников нашего круглого стола. Поэтому, пользуясь случаем хочу поблагодарить всех, кто нашел время и принял участие в нашей дискуссии.

Одним словом, уровень профессиональных компетенций собравшихся говорит сам за себя и это позволяет нам надеяться, что мы проведем конструктивную и содержательную дискуссию.

Уважаемые коллеги, выбор сегодняшней темы обусловлен тем, что 25 января в Госдуме был принят в первом чтении законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Данный закон логически связан с категорией «публичная власть», ставшей Конституционной новеллой 2020 года и призван урегулировать основы организации публичной власти в России.

Готовясь к сегодняшней встрече, мы попросили ученых подготовить доклад, посвященной генезису и актуальной проблематике законодательства о местном самоуправлении в России. Такой доклад был подготовлен НОЦ «Центр анализа социально-политических процессов и экспертного обеспечения публичного управления НГЛУ им. Н.А. Добролюбова.

В нем подробно отражен процесс возникновения и развития местного самоуправления в России еще с XIX века, с момента появления института «земства» в системе российской власти.

В докладе представлены и проанализированы различные аспекты права и законы, регламентирующие процесс местного самоуправления с времен Российской империи и до законов СССР, в том числе дан анализ законодательства, регламентирующего деятельность МСУ в новой России от принятия Россией Европейской Хартии местного самоуправления и закрепления основных понятий в Конституции 1993 года, до действующего сегодня ФЗ от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Мы хотели представить этот доклад вам в начале, но увидев столь представительный состав участников, решили, что сосредоточимся на живой дискуссии, тем более, что времени у нас немного, а участники собрались интересные.

Итак, действующий ныне ФЗ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» называют самым «усталым» законом. Он был принят в 2003 году и за все время своего существования претерпел свыше 186 коррекций.

Публичная дискуссия вокруг этого закона и его несовершенства не смолкает. Казалось бы, в этих условиях необходимость принятия нового современного закона, регламентирующего деятельность МСУ очевидна, и такой законопроект должен был бы быть рассмотрен и принят в рабочей обстановке. Однако вопреки ожиданию сегодня в публичном пространстве разворачивается активная дискуссия о новом законопроекте. Звучат самые разные, чаще – оценочные суждения, как обычно в таких случаях пышно расцветает популизм, противники законопроекта пытаются столкнуть разговор в русло митинговых страстей и т.д.

Самое печальное, в том, что вокруг законопроекта уже начинаются всяческие спекуляции, цель которых отнюдь не обсуждении и коррекции законопроекта, а в его блокировании. Полагаю, что всем собравшимся здесь совершенно очевидно, что это не конструктивный подход.

Да, необходимо признать, что сегодня в системе местного самоуправления существуют противоречия. Есть серьезные вопросы правового характера, существует множество вопросов, связанных с правоприменительной практикой и механизмами реализации властных полномочий различных уровней власти от региональной до местной.

Отдельного разговора заслуживают межбюджетные процессы, партийно-политические процессы в МСУ. Главное, что эти проблемы известны и новый законопроект их пытается разрешать. Здесь собрались и опытные политики, прекрасные риторы, отлично владеющие мастерством публичного выступления, но я призываю вас вложить свое коммуникативное оружие в ножны и спокойно, без эмоций обсудить этот законопроект и, возможно, выработать рекомендации, по его коррекции.

Учитывая данные обстоятельства хочу попросить вас четко соблюдать регламент. Напомню, также, что у нас идет аудиозапись встречи, по ее итогам наши информ. партнеры СМИ опубликуют материалы дискуссии, а также будет опубликована полная стенограмма круглого стола в одном из СМИ региона.

Николай Костюкович, заместитель министра внутренней региональной и муниципальной политики Нижегородской области:

В правительстве сейчас на обсуждении находится проект закона о местном самоуправлении в Российской Федерации. Его разработка и принятие обусловлены теми процессами, которые происходят в местном самоуправлении. В законе есть ряд принципиальных положений, которые серьезно отличаются от тех конструкций, которые существовали в ФЗ-131. Одним из основных положений 131 федерального закона было, как мы знаем, невключение органов местного самоуправления в структуру органов государственной власти. Это трактовалась, как очень большая степень свободы. В этой части возникало очень много вопросов.

Серьезные изменения предлагаются в определении структуры муниципальных образований. В проекте закона фигурируют 3 вида муниципальных образований - муниципальный округ, городской округ и городской округ федерального значения. В отличие от 131 закона предлагается уход от двухуровневой системы муниципального управления.

Также в проекте закона очень четко прописываются взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части касающейся формирования органов местного самоуправления. Здесь делается попытка четко прописать формат отношений между ними. Внедряется новый подход к формированию полномочий в вопросах местного значения.

Я уверен, что после содержательной дискуссии на выходе мы получим очень работоспособный закон, который позволит обеспечить развитие муниципалитетов, развитие регионов и повысить благосостояние граждан.

Андрей Вовк, политический обозреватель: Помню, когда вводились QR-коды, каждое Законодательное собрание обсуждало и принимало законы, обратную связь давали органы МСУ. В данном случае эта процедура проводилась?

Николай Костюкович: Естественно.

Евгений Семенов: Я добавлю. Весь пакет документов с экспертными заключениями выложен в открытом доступе. От Правительства РФ и комитетов Госдумы есть отзывы. Публичная дискуссия идет очень активно. Более того, в обсуждение законопроекта активную позицию заняли парламентские партии, пресса активно обсуждает этот законопроект. В ряде регионов уже сейчас разворачивается на уровне Законодательных собраний работа по обсуждению этого законопроекта. Я думаю, что Законодательное собрание соберет такой круглый стол. Тема большая, ее можно обсуждать долго.

Эрадж Боев, к.и.н., доцент кафедры международных отношений и зарубежного регионоведения НГЛУ им. Н.А. Добролюбова: У меня такое представление, что закон о местной власти ложится в ту схему вертикали власти, которая выстраивается в последние десятилетия. Говоря о местном самоуправлении, нужно обратить внимание на то, что органы местного самоуправления, региональные и федеральные органы выстраиваются в одну систему, а новый закон поможет снять возможность возникновения конфликтов. Такие прецеденты имели место быть. Даже в нашем регионе, и в других регионах нашей страны.

До того, как этот закон был рассмотрен, мы наблюдали тенденцию, что все органы местного самоуправления воспринимали свою ответственность, как ответственность перед населением. То есть, ответственность перед региональными или федеральными органами была вторична. Теперь возникает ситуация, что органы местного самоуправления будут ответственны не только перед населением, но и перед другими органами власти. Таким образом, обеспечивается взаимодействие в рамках этой модели. Я считаю, что это будет позитивом для развития МСУ. Несмотря на серьезные ограничения для органов МСУ, этот момент может быть позитивным. Закон вступит в силу уже летом, и он создаст серьезную проблему для МСУ, но для системы будет перспективным. Объективно для населения так тоже будет лучше.

Евгений Семенов: Вы сказали: «создаст проблемы» Уточните, пожалуйста, для кого?

Эрадж Боев: Это создаст проблемы для установившейся практики работы МСУ. Для населения это будет ситуация, когда накопившиеся годами проблемы, которые не решались, будут решены. Вертикаль не работала и проблемы оставались на уровне муниципалитетов. Теперь органы государственной власти получат законные основания для вмешательства, а в тех проблемных ситуациях, которые существуют на уровне муниципалитетов, у органов государственной власти будут полномочия.

Владислав Егоров, заместитель Председателя Законодательного Собрания Нижегородской области, Первый секретарь Комитета НРО КПРФ: Многострадальная тема местного самоуправления. Когда в 2006 году мы были в Госдуме, комитетом по государству Тимченко руководил. Он стоял у истоков ФЗ-№131. На мои вопросы, зачем Дума приняла такой бестолковый закон, зачем наплодили такое количество органов местного самоуправления без всяких возможностей реализовать эти полномочия и без финансового обеспечения, Тимченко ответил так: «Всего полгода, как запустили закон, года через 3 приезжайте, мы покажем, как это все работает». Как мы знаем, через 3 года пошла волна изменений в этот закон, которая только усугубила путаницу. В конечном счете те, кто когда-то прославляли этот закон, ругают его и говорят, что они ошиблись.

Евгений Семенов: Это называется «работа над ошибками».

Владислав Егоров: 20 лет страна в эксперименте участвовала. Но под предлогом устранения всей мешанины, которую наплодили авторы ФЗ-131 в начале нулевых, новым законом ставится вообще крест на системе самоуправления.

Снимается с повестки дня обсуждение вопроса о возвращении прямых всенародных выборов глав местного самоуправления. Сейчас эта тема признается устаревшей и неактуальной. Если раньше шли дискуссии вокруг этой темы, теперь она снимается. Потому что появляется понятие публичной власти и вертикали. Кстати, насчет публичной власти, что это такое? Может быть мне юристы разъяснят? Если есть публичная, то должна быть непубличная власть. Приведите мне пример непубличной власти. Ответа не будет скорее всего.

Туманные рассуждениями о том, зачем в деревне, где живет 3 человека, должен быть свой сельсовет, руководитель, бюджет – это все глупость. У нас в области или в других регионах десятки тысяч депутатов, при том, что эти депутаты на районный уровень вообще никак не влияют, а долгое время прямых выборов депутатов районного уровня просто не было.

Долго у нас была кооптация уровня поселковых сельских советов депутатов в состав советов районного уровня. Это вообще нонсенс для системы самоуправления. Это уже было шагом в полное никуда.

Теперь ликвидируется вся эта система - хорошо. Но вместе с ней ликвидируется возможность населения контролировать органы местного самоуправления, влиять на них, спрашивать с них, требовать какую-то ответственность. Если глава не избирается, значит отозвать его нельзя, следовательно 5 лет человек бесконтрольно руководит, и отвечать он будет только перед вышестоящим начальником, который его назначил.

Система самоуправления в России завершена и юридически, и технически, и, что самое главное содержательно, с принятием этих изменений.

Я еще раз обращаю внимание, что под предлогом благой затеи, вернуть все к дореформенной ситуации и прекратить эту партикулярную систему, где каждая деревня - это государство, вместо того, чтобы вернуться к демократической процедуре избрания депутатов и глав, мы получаем с вами сверхцентрализованную начальническую модель. Я начальник, ты дурак - принцип, который будет здесь действовать. Власть будет принимать решения произвольно, не советуясь я населением. Мы будем с вами наблюдать бюрократические решения.

Евгений Семенов: Владислав Иванович, вы говорите, что отсутствует возможность влиять на местное самоуправление в этом законопроекте, если он будет принят. А сейчас она присутствует? В чем она проявляется?

Владислав Егоров: Нет. К сожалению, все предложения, которые шли от фракции, они не были приняты. Но по крайней мере юридическая возможность для таких изменений существовала. Сейчас ее не будет. Мы могли на региональном уровне определить порядок местного самоуправления, в том числе, через институт прямых всенародных выборов. Новая модель будет предполагать только один вариант - сверху вниз.

Евгений Семенов: В новом законопроекте сохраняются все механизмы влияния. Там есть референдум, сход, конференция.

Владислав Егоров: Отозвать депутата нельзя. Отозвать главу можно только по решению суда. Мы выходили с предложением, чтобы этот отзыв был восстановлен населением. С определенной процедурой, достаточно непростой. Не может быть здесь такой же простой механизм, как при избрании. Сегодняшнее предложение исходит из того, что система местного самоуправления, что у нас муниципальный служащий будет еще и государственным служащим. Для меня это трудно понять. Как деревянное железо. Как государственный служащий он казенный человек, который только перед начальником отвечает. С другой стороны, он муниципальный служащий и отвечать должен перед населением, но в законе ничего об этом не сказано. Такая вот односторонняя модель.

Александр Щелоков, мэр города Арзамаса, заместитель Секретаря РО по работе с Местными отделениями партии «Единая Россия»: Я позволил себе окунуться в воспоминания ветеранов местного самоуправления. Тех, кто принимал в 2003 году 131 федеральный закон. Коллеги вспоминают, как это было на местах, но из тех людей уже никто не работает сегодня - все вышли на пенсию.

Страна большая, честно говоря, я восхищаюсь людьми, которые берут на себя миссию создавать правила для большой страны. Иногда может быть разное правоприменение в городе Арзамасе и других муниципалитетах. Коллеги говорили на тему ответственности. Честно говоря, не знаю, как можно себя чувствовать себя безответственным в отношении губернатора и в отношении населения.

К сожалению, сейчас есть дискуссия между главами поселений и главами вышестоящего уровня. Когда она зацепляется за какие-то личные особенности, то мы получаем фестиваль измышлений. У нас была дискуссия в одном муниципалитете о пожарной охране. Дискуссия шла больше года и все пришло к тому, что пожарная охрана так и не появилась. Пользы ни жителям, ни бюджету, ни муниципалитету эта дискуссия не принесла.

Вижу пользу в том, что закон приведет хотя бы к дисциплине, которой иногда не хватает. Контрольные функции на себя в полной мере забрали социальные сети и интернет. Все публично, любое высказывание публично, есть все записи, все высказывания свободны у нас. Руководителя можно как угодно назвать, как угодно определить. Никакого муниципального контроля нет, хотя надзор других органов действует по письменному согласию или по плановым и внеплановым проверкам. Тоже не знаю, что такое публичный и непубличный. У нас сегодня все публичное.

Гражданин, который как правило в социальных сетях обращается с вопросом о сосульках на крыше дома, должен даже не в домоуправляющую компанию, а в ТСЖ своего дома обращаться, которое он сам выбирал. Эти разбирательства к кому обращаться - это темный лес. Закон упрощает эти отношения, в том числе, для нас. Основной вопрос, который я слышу от коллег – это вопрос о том как определяются и распределяются полномочия. Никому не интересно кто и как выбирается. Это и вызывало вопросы в ФЗ-131.

Вопросы бюджетных правил и обеспечения финансовых полномочий тоже одни из главных. В органах социальной опеки может быть один сотрудник, который должен 3000 кв. км. оббегать, а может быть 10 человек. Вроде в том и другом случае население обеспечено, а результат работы разный. Приведет это, наверное, к двум сложностям для всех нас. Многим в Нижегородской области придется начать применять новые правила в этом году.

У меня отдельная история - объединение двух муниципальных образований, чего в современной российской истории не было. Муниципалитетам и парламентским и не парламентским партиям придется выстроить новое взаимодействие, чтобы не было увеличено расстояние между любыми формами власти. Будь то партийно-политическая или хозяйственная власть. Это будет большой труд, к этому стоит подготовиться.

Проиллюстрирую вопрос полномочий. Мне этот пример очень нравится, мы часто об этом говорим. Убирают мусор с контейнерных площадок региональные операторы и, если что-то выпало на землю, раньше это подбиралось этой же машиной. Сейчас это полномочия муниципалитета. Они подбирают мусор и снова складывают в контейнер. А рядом стоит бак для крупногабаритного мусора. Это отдельное финансирование, тоже в рамках муниципальных полномочий, и вывозится он отдельно.

Будет большой радостью, если законодатели ответят на эти вопросы и каждый будет понимать, что он делает. Нам будет проще работать, жителям будет понятно, кого обвинять. Это изменение приведет все к соответствию, потребует от управленческого звена определенных усилий. Главное, чтобы не было пробуксовок на практике.

Евгений Семенов: Размышляя о том, что сказал Владислав Иванович - о вопросе контроля, я вспомнил ситуацию 2008 года. У нас был совершенно фантастический случай, с которым мы прогремели на всю страну. У нас глава МСУ Рябыкин пропал. Был, был и исчез. Его искали и никто найти не мог. Кто должен был осуществлять контроль? Полномочий у региональной власти не было. Как население будет осуществлять контроль за главой, который решил, что у него другие интересы? Какая ответственность перед населением? Уже тогда было понятно, что система публичной власти предполагает прямую ответственность. Если бы такие механизмы существовали и были бы такие полномочия у главы субъекта, наверное, такого случая бы не произошло. Мне кажется, что этот законопроект, учитывая все обстоятельства, исключает возможность повтора подобного рода управленческих анекдотов.

Андрей Вовк: Наверное, после принятия закона уйдет какой-то местечковый бизнес, местечковые игроки, которые раньше ставили депутатов. Наверное, у депутатов статус повысится. Будут более крупные лоббисты, более профессиональные законодатели. Надеюсь, что они вырастут профессионально - это, конечно, плюс. Но вопрос: кто придет в эти районы руководить? Есть ощущение, что реформа затевается для тех, кому 40-50+ лет. 

Давайте посмотрим на крупные реформы. Они должны работать 10-20-30 лет. Вот молодежь, которая есть в районах по 20-30 лет, есть они в этой реформе? В законе о МСУ их нет.

Александр Александрович сказал про контроль в интернете. Получается, что у нас это осталось единственное направление. Раньше люди могли обсудить и на выборах своим голосом что-то решить. Сейчас им негде этого сделать. Значит опять все будут писать губернатору. Потому что если сейчас непонятно, кто ответственный, то там будет тем более непонятно. Если главу не избрали, а согласовали, то зачем людям к нему обращаться? Люди напишут сразу губернатору в Инстаграм. У него под каждым постом будут тысячи комментариев. Мы говорим о детях 15-20 лет, которые не пойдут голосовать. А ведь МСУ - это прекрасная вещь для выпуска пара. Потому что в своем маленьком поселке или городке очень прекрасно решать какие-то вопросы самим.

Например, люди на местах встречаются, решают где ставить елку и так далее. Это прекрасно. Но мы сейчас будущее поколения лишаем этих моментов. Есть платформа Вам решать. Это тоже прекрасно. Но такие вещи не заменяют, а только дополняют МСУ. Будут ли они работать на систему власти? Конечно. А будут ли работать на перспективу? Потом эти 20-летние ребята пойдут на митинге просто для того, чтобы самовыразиться. Чтобы управлять хотя бы чем-нибудь. Я считаю, что в этом очень большая опасность.

Татьяна Гриневич, руководитель аппарата РО политической партии «Справедливая Россия-Патриоты-За Правду» в Нижегородской области, депутат Законодательного Собрания Нижегородской области: Я, наверное, продолжу Андрея. Кто у нас депутаты местных советов? Если посмотреть - это представители бизнеса, главные врачи местных больниц. Там прекрасно избирают соседа по своей улице на определенной территории.

Когда 131-й закон вводили, конечно же на это и опирались, чтобы люди могли решить свои проблемы на местах. Ведь у них вообще не было понимания к кому идти со своими проблемами. Некоторые вопросы они не знали с кем и каким образом решать.

Сейчас, когда мы переделаем закон, народ скажет: все равно эта власть ничего не решает. Конечно ничего не решает. Дайте сельским советам денег, чтобы дороги ремонтировались, чтобы школы существовали. тогда в каждом сельском поселении все будет хорошо. Сейчас примем все эти изменения, но до сельских советов все равно не будет доходить ни финансирование, не решаться какие-то глобальные вопросы.

Со стороны избирателя смысла в этих изменениях нет. Избиратели больше не найдут к кому обратиться. Если обратиться к Конституции РФ, и обратиться к ч.1 ст. 12, которая говорит, что местное самоуправление самостоятельно. О какой самостоятельности сейчас может идти речь, если глава региона будет иметь возможность снять власть и руководить этой властью.

Также тут говорили о конфликте, который был и есть между органами местного самоуправления и вышестоящими. Их конфликта сейчас не будет. Ни один глава района не пойдет на то, чтобы конфликтовать с губернатором. По сути, мы выстраиваем политическую власть, на которую нанизывается исполнительная.

Мы - парламентская оппозиция, депутаты, стоим на стороне обычных жителей. Когда вводили 131-й закон, нам говорили, что каждый сможет защитить свой двор, свою улицу, свою деревню. Мы наделили полномочиями людей, сказали - вот вам власть, вы ее избираете самостоятельно. Сейчас мы возвращаемся к оптимизации. По-другому сказать нельзя.

Оптимизация у нас ничего хорошего не вызывает. Мы уже оптимизировали медицину, оптимизировали образование, теперь оптимизируем МСУ. К кому пойдут люди за защитой своих интересов? Как сказал мой коллега и однопартиец в Госдуме: у каждого законопроекта есть свой заказчик. Но со стороны обычного человека заказчиков мы не видим.

Давайте вернемся в 2020-й год, когда были выборы в Городскую думу Нижнего Новгорода. Тогда выбирали партийные списки, был конкретный заказчик и конкретные люди, которые собрали тысячи подписей за то, что они якобы не знают депутатов от партий и то, что в Городской думе не должно быть депутатов от партий. Тот факт, что подписи были собраны хоть как-то легализовал то, что убрали партийные списки на выборах в Городскую думу.

Сейчас этого нет. Заказа от простого избирателя, который живет в муниципалитете, и которого мы лишаем возможности обратиться со своими проблемами, его нет. Здесь идет выстраивание вертикали власти и контроль над главами районов.

Евгений Семенов: У меня возникает странное ощущение от нашего разговора, что мы говорим о том, что второй уровень МСУ убирается и там возникает вакуум. Но в законопроекте не сказано, что там возникает вакуум. Исполнительная власть более высокого уровня принимает на себя те функции, которые сегодня есть у МСУ низового уровня.

Владислав Егоров: Возникает вакуум самоуправления.

Евгений Семенов: Первый уровень МСУ сохраняется. Ликвидируется второй уровень. Однако вы правильно задаете вопрос: есть ли вообще заказ? Есть ли на это спрос на местное самоуправление? Я напомню вам цифры, связанные с выборами в Городскую думу Нижнего Новгорода. Хотя это не совсем тот уровень, но тем не менее. Смотрите, в 2005 году явка - 36,2%, в 2010 году явка - 32,1%, 2015 год явка - 26,7%, 2020 год явка 15,6%. Вот вам заказ населения на местное самоуправление.

Владислав Егоров: Поэтому надо отменить выборы?

Евгений Семенов: Нет. Выборы сохраняются. Но эти цифры говорят о том, насколько местная власть пользуется спросом.

Рустам Досаев, руководитель фракции "Новые Люди" в Законодательном Собрании Нижегородской области: Сейчас подросло другое поколение. У них нет запроса на политическую идеологию, у них есть запрос на слово “да” или “нет”. Вот по вопросу МСУ насколько население готово? Да или нет? Вот мы пытаемся политические аспекты обсуждать, возвращаемся ли мы в советскую модель и так далее. Население за или против этой системы? Тот же самый законопроект про QR-коды. В итоге тот же самый господин Володин сказал, что против. Потому что население было против. Мы говорим про выборы, выборы тогда и вернуться, когда мы увидим “за” или “против”. В отличие от многих, я был муниципальным депутатом не Городской думы, а в Сокольском городском округе. Данная реформа назрела и по-другому никак. К сожалению, в маленьком сельсовете не найдешь депутата, который пойдет и будет усердно работать, отстаивать бизнес интересы.

Если бы было по старой модели, а не городской округ, депутатам сельсоветов было бы тяжело жить. Финансовая составляющая была в видимых руках, и мне кажется, что это полезно. В плане полномочий, кто ими наделяет - это самый большой вопрос. В законопроекте это прописано.

Александр Щелоков: У нас сегодня есть три города. Арзамас называть не буду. Так вот в двух городах 6 лет идет дискуссия о теплоснабжении этих городов. Один из них - Заволжье, а другой Саров. Мы за 2 года построили 8 котельных. Пытались выяснить правильно, или не правильно это.

Так вот идет дискуссия, а причина очень простая - в полномочиях муниципалитетов депутатский корпус принимает решение. В Советах по 25 депутатов, которые представляют разные группы, мнения, партии. Они и ведут дискуссии, но когда мы говорим об износе системы водоснабжения и отопления - это реально страшно. Полномочия должны быть четко зафиксированы и переходить в действия, населению важен результат.

Если по общественной дискуссии пример Арзамаса приводить, на выборах 2006 и 2011 годов правящая партия проиграла. такое происходит, когда идет неисполнение чего-то. А когда равномерное движение идет, вопросов у населения не возникает.

Евгений Семенов: Нередко в обсуждениях участников дискуссии звучат сообщения о том, что Россия, которая приняла Европейскую хартию самоуправления, теперь отказывается от нее. В законе этого нет. Если мы вспомним один из основных принципов этой хартии - это принцип субсидиарной ответственности. Речь о финансировании идет. В тексте это прописано, я процитирую: “публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком к населению уровне, и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно”.

Абсолютно верный пример приводит Александр Александрович. Ну, а как построить инфраструктуру региона опираясь на бюджеты сел? Вы что хотите вообще весь бюджет страны раздать по селам? А они там пусть сами решают? А уровень компетенций и ответственности мы где возьмем?

Очевидно, что когда мы говорим о системе публичной власти, мы говорим о четких обязанностях, ответственности и полномочиях, за которые человек несет ответственность. В том числе финансовые полномочия. Это не нарушает хартии о самоуправлении и не нарушает принцип субсидиарности.

Сергей Раков, директор ИА «Нижний Сейчас», член правления АНО «Минин-Центр»: Я абсолютно уверен, что эта реформа будет принята. Все поправки, которые господин Клишас и Крашенинников допустят в своей идеологии будут приняты, а те, которые вызывают недовольство принятые не будут. Мы обсуждаем вопросы МСУ на дискуссии, в Заксобрании, но вопросы МСУ которые вызывают интерес граждан, должны выноситься на референдум.

Законопроект, который мы обсуждаем, конечно же, решает многие технические вопросы, но не решает ключевых вопросов местного самоуправления. Тут говорили про выход пара, но существует пар, который выйти не может. Да, закон не запретит выборы мэров, но мы же знаем как это проходит. Формируется падающая динамика по явке. Вот и ответ. Это закон не в интересах людей, а в интересах системы.

Я не против закона, я за оптимизацию, потому что общество движется вперед, надо что-то корректировать и менять. Но мне кажется, что власти поступаться малым, чтобы большое не потерять.

У нас была пенсионная реформа, которая была в интересах граждан, но что-то граждане от нее не в восторге. У нас есть мусорная реформа, но что-то мы не видим строящихся полигонов или мусоросжигательных заводов, мы увидели увеличение недовольства. Сейчас берем очередной кредит доверия, может что-то поменяется в лучшую сторону. Может создадут очередную госкорпорацию по управлению МСУ.

Владислав Егоров: Региональный оператор по местному самоуправлению.

Евгений Семенов: Коллеги, мы перешли к новому тезису. Мы пытаемся апеллировать к некоему мнению местного населения. Давайте попробуем спросить социологов, как на их взгляд население относится. У нас субъект присутствует или нет?

Александр Прудник, старший научный сотрудник «Института политической психологии»: Евгений Евгеньевич начал с того, что по поводу этого законопроекта в обществе возникла дискуссия. На самом деле дискуссия возникла, но только не в обществе. Дискуссия возникла в очень узком круге политического класса. Общество этой дискуссии не заметило, оно в ней не участвовало. Общество даже не знает, что система их самоуправления меняется. И это объективный и закономерный результат трансформации всей системы местного самоуправления, которая происходила. Независимо от того, какие принимались законы.

Тем не менее, мы сталкиваемся с тем, что в разных регионах система местного самоуправления функционировала по-своему. Плюс к тому, она на протяжении последних десятилетий непрерывно менялась. Поэтому мы видим сейчас попытку зафиксировать объективно сложившуюся экономическую, политическую и административную систему на уровне местной власти.

Первое, что надо запомнить, что закон, который был в 2003 году принят, совсем не похож на то, что функционирует сейчас. Встает вопрос: как на все это реагируют граждане? Реагируют очень интересно. Когда я говорю тезис о том, что все функционирует по-разному, есть простой пример. Мэр города был политической субъектой фигурой. Сейчас он таковым не является? А что является показателем его политической субъектности? А то, что его все знают. Мэр Лебедев или Булавинов в Нижнем Новгороде, их знали. Когда мы сегодня проводим соцопрос то более 90% не знают имени мэра собственного города. И нет ощущения, что они его хотят знать. Сейчас в общественном сознании сложилась схема, что население делегировало вышестоящей власти права и обязанности по управлению их повседневной жизнью. Это тоже реальность. Новый законопроект отвечает на эту реальность.

Евгений Семенов: Легализует сложившуюся ситуацию.

Александр Прудник: Да, но в чем проблема? Её Андрей Вовк очень хорошо отметил. Общество меняется, и меняется способ презентации позиции граждан в отношениях с органами власти. А закон этого не учитывает. Простейший пример. Мне звонит пожилая женщина, у нее потекла крыша в многоэтажном доме. Она обратилась в приемную Прилепина и в Инстаграм губернатора.

Евгений Семенов: Да – это механизмы публичной власти. Мы их тоже пока еще не до конца оценили.

Александр Прудник: Да. Но они же реально функционируют, но они не включены в закон. А почему? Потому что нынешняя реформа проводится так же, как была проведена предыдущая. Она была проведена сверху. Вместо того, чтобы сделать это снизу. Вместо того, чтобы проанализировать практику на местах и попробовать понять, как это будет функционировать.

Прав Андрей Александрович, что реформу проводят люди, которым за 45 лет. Они просто не чувствуют этих новых форматов. А их тоже надо включать. Потому что цифровая демократия – это тоже реальность. Она должна быть. Если ее нет, это отсекает молодежь. Поэтому я призываю обратить внимание на новые форматы, на реальную практику, как это сейчас действует. И превратить это в содержание нового закона.

Алексей Круглов, координатор НРО партии ЛДПР: Давайте начнем дискуссию с того, что нужно понять, какой характер носит эта оптимизация. Все-таки экономический или политический. Экономический характер, как мы понимаем, она не может иметь. Потому что те депутаты, которые были избраны в муниципальное самоуправление, они не получают зарплату, в основном. После внесения этих изменений не нужно будет содержать те же дороги или ЖКХ? Нет, это нужно будет делать. И расходы те же.

На мой взгляд, тут оптимизация носит политический характер. Связано это с тем, что жители тех малых поселков и районов начинают задавать вопросы. Те, кто ходят на выборы и отдают свои голоса. Мы пришли, проголосовали, а победили не те. Чтобы этих вопросов не было у граждан, убирается второй уровень. Что является маркером?

Как нам всем известно, когда в малых районах и населенных пунктах закрываются больницы и школы, происходит естественный отток населения. Они перебираются в большие города, где они могут пользоваться этими услугами. Также маркером являются местные власти, которые знают проблемы на местах. Если их не будет, то это будет для граждан вопросом выбора, оставаться или нет, если они не могут отстаивать свои законные интересы.

Мы же говорим о пожилых людях, которые прожили всю жизнь в своих районах. Для них и так попасть на прием к главе МСУ была проблема, хотя администрация находилась в шаговой доступности. А как сейчас общаться, если люди не владеют интернетом?  А если в населенном пункте нет интернета, как в инстаграм написать? Где отстаивать интересы, если местные власти переехали за 20 километров?

Да, местные администрации работают ужасно. Но вы наделяете их полномочиями и не подкрепляете ресурсами. Глава рад бы помочь гражданам, но у него денег нет. Какие-то более качественные управленцы приедут? Нет, они просто переместятся. Никаких новых управленцев высшего звена не появится. Вопрос в том, как наверху после укрупнения будут понимать, что твориться в населенных пунктах. Как правильно Татьяна Борисовна сказала, когда избирался депутатом сосед и для жителей он был связующим звеном, он мог представлять их интересы перед главой. Сейчас этого не будет.

Александр Щелоков: Как же Бор живет? С 2010 года стал округом. 12 лет нет депутатов.

Вячеслав Егоров: Главной проблемой МСУ всегда была субсидиарная ответственность государства. Действительно есть финансовая составляющая. Можно назваться депутатом, но если у вас нет ресурсов, то людям не поможешь и никакую задачу не решишь.

Если систему самоуправления критикуют, ее должны были сначала насытить средствами и ресурсами по тому же 131-му закону. А теперь Александр Васильевич говорит, что надо легализовать уже сложившиеся практики. У меня голова закипела. Есть закон, который не исполняется, сложились какие-то практики, и их надо легализовать?

Давайте создавать закон со всей необходимой нормативной базой, в первую очередь финансовой. На районном уровне финансирование должно быть самостоятельным точно. Децентрализация должна происходить. В регионах должно быть больше денег, в местном самоуправлении должны быть свои ресурсы. Если этого не будет, и мы будем жить на дотациях федерального центра, если нам нужно будет получать в Москве разрешение, чтобы отремонтировать дорогу в Варнавино

Все к этому идет с этой публичной властью. Мы прославляем вертикаль, а за этим идет потеря возможности решать вопросы на местах. Причем я имею в виду даже региональный уровень. Мы глобальные проекты можем позволить себе только тогда, когда федерация соизволит дать нам денег. Тогда мы отрежем денег у здравоохранения и добавим на ледовый дворец. На местном уровне такая же ситуация. Все дело было в отсутствии финансового обеспечения.

Рустам Досаев: Наша область на 60% дотируется из федерации. Если бы мы жили на свои налоги, у нас бы на 60% меньше денег было.

Евгений Семенов: Коллеги мне кажется, что прозвучал не вполне обоснованный миф о том, что если не будет местного самоуправления, то Россия опустеет. Я 20 лет живу в деревне, на даче, но у нас там настоящая деревня, не садовое товарищество и я не знаю, что такое местная власть и мне это не мешает, а деревня наша растет.

Алексей Круглов: Я сказал, что это является неким маркером.

Евгений Семенов: Возможно, но это не причина опустения сельской России. Процессы урбанизации идут во всем мире и в нашей стране тоже. Не случайно сегодня концепция агломерации принимается за основу социально-экономического управления. Стягивается население к центрам экономической и культурной жизни – к крупным городам. Да, население вымывается из сельской местности, но причина здесь вовсе не в отсутствии местного самоуправления.

Алексей Круглов: Александр Александрович был прав, в том, что нашему населению лишь бы тепло в домах было, дороги делались, коммунальные службы были видны, а кто это будет делать им все равно!

Нина Чурсина: Как сказал один политик, «Если у вас все хорошо и не течет канализация, то вы никогда не будете знать фамилию и имя сантехника из ЖЭКа, но если у вас все течет, то вы не только узнаете его, но и все его родственников. Если люди не знают представителей власти, то это говорит о том, что проблем нет.

Алексей Антонов, заместитель Секретаря РО партии «Единая Россия» – руководитель РИК, депутат Законодательного Собрания Нижегородской области: Я также хотел сказать, что существует такое утверждение, что лучшая власть та, которой не замечают.  Реформа муниципальная назрела уже давно. Сегодня об этом говорили неоднократно совершенно с разных сторон и мне кажется, что ни для кого это не является спорным вопросом.

На самом деле главная цель закона - в повышении ответственности местного самоуправления при решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Я не соглашусь с Татьяной Борисовной, потому что неизменным остается принцип формирования органов МСУ. То есть остаются всенародные выборы депутатов и тем не менее несмотря на то, что главы регионов получают возможность выразить недоверие главам МСУ за какие-то систематические нарушения показателей, тем не менее, окончательное решение остается за органами МСУ.

Принцип единоначалия и персональной ответственности на этом уровне мне кажется более чем логичным сегодня неоднократно приводились примеры, в т.ч. и из Нижнего Новгорода, о конфликтах между разными уровнями власти. Я бы хотел другой пример привести.

Есть немало примеров, когда должность в МСУ занимал просто некомпетентный и неадекватный человек и оставлять его до конца срока, только потому что он избран всенародно и нет никаких рычагов влияния на него, это, на мой взгляд, неправильно и никто с этим спорить не будет.

Еще хочу сказать, что одноуровневая система МСУ не дает возможность переваливать с одной администрации на другую. При принципе единоначалия, соответственно за всю территорию округа отвечает администрация муниципального района или округа. Сегодня тоже приводились примеры Бора У нас 15 городских округов и в городских округах проблем значительно меньше, чем в муниципальных районах.

Николай Костюкович: Федеральный закон во многом базируется на том опыте, который у нас начинался с 2009 года, когда начиналось укрупнение. Городские округа муниципальных районов. Это укрупнение носило в большей степени экономический характер.

На многих территориях просто не было дееспособных хозяйствующих субъектов и там ни о какой бюджетной обеспеченности речи не шло. Существовали органы местного самоуправления и главы администраций, которые 90% своих полномочий передавали на вышестоящий уровень. Складывались такие ситуации, что с одной стороны муниципалитеты существуют, а муниципалитеты – это «государство в государстве» и Нижегородская область пошла по пути создания городских округов.

При этом наши инновации создания в ходе преобразования городских и муниципальных образований, которые де-факто являлись бывшими поселениями. В этих поселениях, на месте администраций создавались территориальные органы.

В проекте нового закона это даже нашло отражение и сказано: «муниципалитет вправе создавать территориальные органы». Фактически происходило укрупнение бюджетных и организационных ресурсов. Если раньше, например, в каком-то населенном пункте просто не было денег и наоборот, скажем, в городе Бор существовал избыток средств, то другие муниципалитеты, буквально в 15 километрах, были дефицитны и недееспособны. При укрупнении вот эту копейку бюджетную получалось доносить до тех муниципалитетов у которых нет бюджетов. Более того, если посмотреть муниципальных районов, то у нас есть муниципальные районы, в которых самыми крупными налогоплательщиками являются бюджетные организации и других налогоплательщиков там нет, а в поселениях ситуация еще хуже.

На самом деле делается система при которой перераспределение уже существующих бюджетных ресурсов в большей частью дотационных районов. У людей нередко не хватает квалификации, чтобы написать грамотный ответ на претензии. Люди могут нарваться на большие штрафные санкции.

На уровне более высоком, скажем на уровне укрупненного муниципального образования, городского округа более серьезные организационные и юридические ресурсы, чтобы отрабатывать вопросы местного значения.

Что касается близости власти и населения, то существующая практика говорит о том, что с укрупнением и переходом вопросов местного значения на более высокий уровень взаимодействие с населением никуда не девается, создаются специальные органы, нанимаются муниципальные служащие, принимаются правовые акты, в ряде случаев территориальные органы наделяются правами юридических лиц, т.е. они действуют сами за счет тех бюджетных ресурсов, которые есть в «головном» муниципальном образовании, где все-таки есть источники доходов. В некоторой степени те положения, которые закладываются в новый федеральный закон они отражают существующие реальное положение.

Евгений Семенов: Коллеги, нам необходимо заканчивать, на реплику не больше минуты.

Татьяна Гриневич: Правильно сказано, что основные вопросы – это юридические и организационные, но во что мы опять упираемся? В финансы! Бюджет области он какой есть, таким и будет. Бюджет района каким был, таким и будет и сколько денег перенаправят в то или иное село это будет в рамках района.

Да, городской округ Бор – живет, но обычные люди пишут: «Двадцать лет дорогу не ремонтировали в деревне». Когда там был сельский совет она не ремонтировалась и сейчас – городской округ – она не ремонтируется. Средства туда не доходят. Вопрос – юридически-организационный? Да! Вопрос будут ли от этого жить лучше наши избиратели? Нет! Только сейчас они знают к кому идти, куда идти, как идти, а теперь это будет труднодоступно. Поэтому они идут и едут наверх, звонят и ищут губернатора.

У нас губернатор хороший лоббист и каждый глава сельского совета должен быть лоббистом. Так кто теперь придет в район и будет просить деньги на ту или иную дорогу? Вот, что главное! Мы упираемся в то, что люди не дойдут и избиратель жить лучше не будет. Все, как всегда, упирается в денежные средства.

Александр Щелоков: Не про деньги. У нас сегодня в Нижегородской области из 52 людей, которые отвечают за архитектуру в муниципальных образованиях, с образованием «главный архитектор» на 2020 год было 15 человек. Полномочия по архитектуре есть и в этих сельских советах. Вопрос в том, что сегодня консолидировать кадровое управление территориями легче в этом отношении. В деньгах это может только в зарплатах отражаться. Сметчик в муниципалитете получает 22-30 тысяч рублей. В бизнесе этот же сметчик получит сотку за те же объекты и объемы и здесь консолидация кадровых усилий (на уровне района) она свою роль сыграет.

Сергей Раков: У меня персональная ремарка. У нас какая-то зловещая логика получается. Вот Александр Александрович говорит, что архитекторов не хватает, Николай Викторович говорит, что сотрудник МСУ не может составить грамотный ответ на прокурорский запрос. Кто-то говорит, что никто не хочет быть депутатом, поэтому мы подстраиваемся и меняем закон и полномочия уходят куда-то наверх. Зловещая логика. Давайте лучше научим человека, сделаем его грамотнее. Давайте село возрождать!

Евгений Семенов: Сергей Викторович, ну, прости меня, дорогой, ну опять в популизм уходим!

Сергей Раков: У меня вопрос к Алексею Анатольевичу. Региональный парламент эту тему обсуждал же в прошлом году? А хотя бы какое-то количество поправок или предложений региональный парламент сформировал?

Алексей Антонов: (достает документ из папки) Они собственно существуют эти поправки. Не хотелось бы сейчас в них углубляться, поправок здесь достаточно много и они касаются совершенно разных аспектов.

Александр Щелоков: Свои поправки внесли Дзержинск, Кстово, Бор, Павлово, Арзамас…

Сергей Раков: Они идеологические или там запятые поправлены.

Алексей Антонов: Они двух типов. Там большая часть связана именно с полномочиями, с конкретными примерами. Там, в частности, обсуждалась тема муниципальных и государственных служащих в одном лице. Поправки собрали и отправили. В целом, поддерживая философию принятия мы понимаем, что с законопроектом еще работать и работать.

Евгений Семенов: Завершая разговор я к вам обращаюсь, коллеги: есть ли у вас конкретные рекомендации, которые могут быть предложены в этот законопроект?

Владислав Егоров: Попробую коротко и четко: Понятно, что жить в 131 законе, в том виде, в котором он существует сейчас – невозможно. Запутались полностью во все и в мелочах растворились, но платить за это такую цену, которую сегодня предлагают, по сути, отказываться вообще от системы самоуправления, т.е. назначать глав, произвольно их устранять – это недопустимо. Население должно самоуправляться. Самоуправление населения, не чиновников, а населения. И необходимо вернуть эту функцию формирования МСУ, контроль за этой деятельностью, право наказания нерадивых – населению. Это нужно было в законе как раз прописать.

Евгений Семенов: Спасибо! Коллеги, есть ли еще какие-то рекомендации? Нет. Давайте завершать. У меня сложилось впечатление, что мы конструктивно поговорили. Мы отметили разные точки зрения. Мы еще раз поговорили о проблемах и противоречиях. Они есть. Очевидно, совершенно, что законодатель этим занимается.

Главное, на что я хотел бы обратить внимание в конце нашего разговора. Коллеги, давайте уходить от популизма, давайте уходить от спекуляций, которые не украшают нас как профессионалов с точки зрения управления.

Социологи говорят, что запрос на местное самоуправление у населения есть. Но какой? Если, мы сегодня спросим у населения: «Вы хотите выбирать мэров всенародно»? Население ответит – «Да, хотим»! Но это фантомные боли, связанные с представлениями о тех или иных формах демократии, которым уже более 30 лет.

Я просто хочу напомнить, что нельзя подходить к принципам демократии догматично. Здесь спекуляций не стоит допускать. История давно доказала абсурдность идеи тотальной избираемости власти. Вопрос здесь в подотчетности населению власти. Население спрашивает с власти со всей строгостью, даже если оно власть не избирало.

Законопроект не ликвидирует систему местного самоуправления. Это как раз и есть спекуляция. Закон ее оптимизирует, опираясь на сложившиеся практики. С точки зрения населения этот законопроект абсолютно логичен. В чем принцип единства публичной власти, с т.з. населения? Власть должна быть эффективной! Население определяет эффективность власти не только выборами. Есть множество механизмов и инструментов.

Качественное исполнение полномочий – это прагматический потребительский интерес населения. Власть – это тоже услуга, с точки зрения населения. Это такой политический консюмеризм. Вот когда население не устраивает качество этой услуги, а власть вышестоящая не может приказать нижестоящей, когда начинаются спекуляции на распределении полномочий, власть становится не эффективной, то тогда население говорит: «Да мне, в таком случае вообще никакая власть не нужна! Ни та, ни эта, ни федеральная, ни региональная, ни местная. Меня, пожалуйста, в другую страну запишите».

Коллеги, спасибо большое за работу! До новых встреч.